國務(wù)院關(guān)于積極穩妥降低 企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)

國務(wù)院關(guān)于積極穩妥降低

企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)
國發(fā)〔2016〕54號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

近年來(lái)，我國企業(yè)杠桿率高企，債務(wù)規模增長(cháng)過(guò)快，企業(yè)債務(wù)負擔不斷加重。在國際經(jīng)濟環(huán)境更趨復雜、我國經(jīng)濟下行壓力仍然較大的背景下，一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加劇，一定程度上導致債務(wù)風(fēng)險上升。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)供給側結構性改革、重點(diǎn)做好“三去一降一補”工作的決策部署，促進(jìn)建立和完善現代企業(yè)制度，增強經(jīng)濟中長(cháng)期發(fā)展韌性，現就積極穩妥降低企業(yè)杠桿率（以下簡(jiǎn)稱(chēng)降杠桿）提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

降杠桿的總體思路是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，認真落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議和政府工作報告部署，堅持積極的財政政策和穩健的貨幣政策取向，以市場(chǎng)化、法治化方式，通過(guò)推進(jìn)兼并重組、完善現代企業(yè)制度強化自我約束、盤(pán)活存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結構、有序開(kāi)展市場(chǎng)化銀行債權轉股權、依法破產(chǎn)、發(fā)展股權融資，積極穩妥降低企業(yè)杠桿率，助推供給側結構性改革，助推國有企業(yè)改革深化，助推經(jīng)濟轉型升級和優(yōu)化布局，為經(jīng)濟長(cháng)期持續健康發(fā)展夯實(shí)基礎。

在推進(jìn)降杠桿過(guò)程中，要堅持以下基本原則：

市場(chǎng)化原則。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。債權人和債務(wù)人等市場(chǎng)主體依據自身需求開(kāi)展或參與降杠桿，自主協(xié)商確定各類(lèi)交易的價(jià)格與條件并自擔風(fēng)險、自享收益。政府通過(guò)制定引導政策，完善相關(guān)監管規則，維護公平競爭的市場(chǎng)秩序，做好必要的組織協(xié)調工作，保持社會(huì )穩定，為降杠桿營(yíng)造良好環(huán)境。

法治化原則。依法依規開(kāi)展降杠桿工作，政府與各市場(chǎng)主體都要嚴格依法行事，尤其要注重保護債權人、投資者和企業(yè)職工合法權益。加強社會(huì )信用體系建設，防范道德風(fēng)險，嚴厲打擊逃廢債行為，防止應由市場(chǎng)主體承擔的責任不合理地轉嫁給政府或其他相關(guān)主體。明確政府責任范圍，政府不承擔損失的兜底責任。

有序開(kāi)展原則。降杠桿要把握好穩增長(cháng)、調結構、防風(fēng)險的關(guān)系，注意防范和化解降杠桿過(guò)程中可能出現的各類(lèi)風(fēng)險。尊重經(jīng)濟規律，充分考慮不同類(lèi)型行業(yè)和企業(yè)的杠桿特征，分類(lèi)施策，有扶有控，不搞“一刀切”，防止一哄而起，穩妥有序地予以推進(jìn)。

統籌協(xié)調原則。降杠桿是一項時(shí)間跨度較長(cháng)的系統工程。要立足當前、著(zhù)眼長(cháng)遠，標本兼治、綜合施策。要把建立規范現代企業(yè)制度、完善公司治理結構、強化自身約束機制作為降杠桿的根本途徑。降杠桿要綜合運用多種手段，與企業(yè)改組改制、降低實(shí)體經(jīng)濟企業(yè)成本、化解過(guò)剩產(chǎn)能、促進(jìn)企業(yè)轉型升級等工作有機結合、協(xié)同推進(jìn)。

二、主要途徑

（一）積極推進(jìn)企業(yè)兼并重組。

1.鼓勵跨地區、跨所有制兼并重組。支持通過(guò)兼并重組培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)。進(jìn)一步打破地方保護、區域封鎖，鼓勵企業(yè)跨地區開(kāi)展兼并重組。推動(dòng)混合所有制改革，鼓勵國有企業(yè)通過(guò)出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營(yíng)資本。加快壟斷行業(yè)改革，向民營(yíng)資本開(kāi)放壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

2.推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)兼并重組。發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策的引導作用，鼓勵產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)加大兼并重組力度，加快“僵尸企業(yè)”退出，有效化解過(guò)剩產(chǎn)能，實(shí)現市場(chǎng)出清。加大對產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)化競爭突出行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合重組，加強資源整合，發(fā)展規模經(jīng)濟，實(shí)施減員增效，提高綜合競爭力。

3.引導企業(yè)業(yè)務(wù)結構重組。引導企業(yè)精益化經(jīng)營(yíng)，突出主業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，克服盲目擴張粗放經(jīng)營(yíng)。通過(guò)出售轉讓非主業(yè)或低收益業(yè)務(wù)回收資金、減少債務(wù)和支出，降低企業(yè)資金低效占用，提高企業(yè)運營(yíng)效率和經(jīng)營(yíng)效益。

4.加大對企業(yè)兼并重組的金融支持。通過(guò)并購貸款等措施，支持符合條件的企業(yè)開(kāi)展并購重組。允許符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行優(yōu)先股、可轉換債券等方式籌集兼并重組資金。進(jìn)一步創(chuàng )新融資方式，滿(mǎn)足企業(yè)兼并重組不同階段的融資需求。鼓勵各類(lèi)投資者通過(guò)股權投資基金、創(chuàng )業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與企業(yè)兼并重組。

（二）完善現代企業(yè)制度強化自我約束。

5.建立和完善現代企業(yè)制度。建立健全現代企業(yè)制度、完善公司治理結構，對企業(yè)負債行為建立權責明確、制衡有效的決策執行監督機制，加強企業(yè)自身財務(wù)杠桿約束，合理安排債務(wù)融資規模，有效控制企業(yè)杠桿率，形成合理資產(chǎn)負債結構。

6.明確企業(yè)降杠桿的主體責任。企業(yè)是降杠桿的第一責任主體。強化企業(yè)管理層資產(chǎn)負債管理責任，合理設計激勵約束制度，處理好企業(yè)長(cháng)期發(fā)展和短期業(yè)績(jì)的關(guān)系，樹(shù)立審慎經(jīng)營(yíng)觀(guān)念，防止激進(jìn)經(jīng)營(yíng)過(guò)度負債。落實(shí)企業(yè)股東責任，按照出資義務(wù)依法繳足出資，根據股權先于債權吸收損失原則承擔必要的降杠桿成本。

7.強化國有企業(yè)降杠桿的考核機制。各級國有資產(chǎn)管理部門(mén)應切實(shí)履行職責，積極推動(dòng)國有企業(yè)降杠桿工作，將降杠桿納入國有資產(chǎn)管理部門(mén)對國有企業(yè)的業(yè)績(jì)考核體系。統籌運用政績(jì)考核、人事任免、創(chuàng )新型試點(diǎn)政策傾斜等機制，調動(dòng)地方各級人民政府和國有企業(yè)降杠桿的積極性。

（三）多措并舉盤(pán)活企業(yè)存量資產(chǎn)。

8.分類(lèi)清理企業(yè)存量資產(chǎn)。規范化清理資產(chǎn)，做好閑置存量資產(chǎn)相關(guān)盡職調查、資產(chǎn)清查、財產(chǎn)評估等工作，清退無(wú)效資產(chǎn)，實(shí)現人資分離，使資產(chǎn)達到可交易狀態(tài)。

9.采取多種方式盤(pán)活閑置資產(chǎn)。對土地、廠(chǎng)房、設備等閑置資產(chǎn)以及各類(lèi)重資產(chǎn)，采取出售、轉讓、租賃、回租、招商合作等多種形式予以盤(pán)活，實(shí)現有效利用。引導企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)權交易市場(chǎng)，充分發(fā)揮產(chǎn)權交易市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現、價(jià)值實(shí)現功能。

10.加大存量資產(chǎn)整合力度。鼓勵企業(yè)整合內部資源，將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊，提高存量資產(chǎn)的利用水平，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。

11.有序開(kāi)展企業(yè)資產(chǎn)證券化。按照“真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離”原則，積極開(kāi)展以企業(yè)應收賬款、租賃債權等財產(chǎn)權利和基礎設施、商業(yè)物業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)財產(chǎn)或財產(chǎn)權益為基礎資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。支持房地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)發(fā)展房地產(chǎn)信托投資基金向輕資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式轉型。

（四）多方式優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結構。

12.推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展債務(wù)清理和債務(wù)整合。加大清欠力度，減少無(wú)效占用，加快資金周轉，降低資產(chǎn)負債率。多措并舉清理因擔保圈、債務(wù)鏈形成的三角債。加快清理以政府、大企業(yè)為源頭的資金拖欠，推動(dòng)開(kāi)展中小企業(yè)應收賬款融資。對發(fā)展前景良好、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)較為正常，有技術(shù)、有訂單，但由于階段性原因成為資金拖欠源頭的企業(yè)，鼓勵充分調動(dòng)多方力量，在政策允許范圍內，統籌運用盤(pán)活資產(chǎn)、發(fā)行債券和銀行信貸等多種手段，予以必要支持。

13.降低企業(yè)財務(wù)負擔。加快公司信用類(lèi)債券產(chǎn)品創(chuàng )新，豐富債券品種，推動(dòng)企業(yè)在風(fēng)險可控的前提下利用債券市場(chǎng)提高直接融資比重，優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結構。鼓勵企業(yè)加強資金集中管理，支持符合條件的企業(yè)設立財務(wù)公司，加強內部資金融通，提高企業(yè)資金使用效率。通過(guò)大力發(fā)展政府支持的擔保機構等措施，提高企業(yè)信用等級，降低融資成本。

（五）有序開(kāi)展市場(chǎng)化銀行債權轉股權。

14.以市場(chǎng)化法治化方式開(kāi)展債轉股。由銀行、實(shí)施機構和企業(yè)依據國家政策導向自主協(xié)商確定轉股對象、轉股債權以及轉股價(jià)格和條件，實(shí)施機構市場(chǎng)化籌集債轉股所需資金，并多渠道、多方式實(shí)現股權市場(chǎng)化退出。

15.以促進(jìn)優(yōu)勝劣汰為目的開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股。鼓勵面向發(fā)展前景良好但遇到暫時(shí)困難的優(yōu)質(zhì)企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，嚴禁將“僵尸企業(yè)”、失信企業(yè)和不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)作為市場(chǎng)化債轉股對象。

16.鼓勵多類(lèi)型實(shí)施機構參與開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股。除國家另有規定外，銀行不得直接將債權轉為股權。銀行將債權轉為股權應通過(guò)向實(shí)施機構轉讓債權、由實(shí)施機構將債權轉為對象企業(yè)股權的方式實(shí)現。鼓勵金融資產(chǎn)管理公司、保險資產(chǎn)管理機構、國有資本投資運營(yíng)公司等多種類(lèi)型實(shí)施機構參與開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股；支持銀行充分利用現有符合條件的所屬機構，或允許申請設立符合規定的新機構開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股；鼓勵實(shí)施機構引入社會(huì )資本，發(fā)展混合所有制，增強資本實(shí)力。

（六）依法依規實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)。

17.建立健全依法破產(chǎn)的體制機制。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務(wù)矛盾、公平保障各方權利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用。完善破產(chǎn)清算司法解釋和司法政策。健全破產(chǎn)管理人制度。探索建立關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)制度。細化工作流程規則，切實(shí)解決破產(chǎn)程序中的違法執行問(wèn)題。支持法院建立專(zhuān)門(mén)清算與破產(chǎn)審判庭，積極支持優(yōu)化法官配備并加強專(zhuān)業(yè)培訓，強化破產(chǎn)司法能力建設。規范和引導律師事務(wù)所、會(huì )計師事務(wù)所等中介機構依法履職，增強破產(chǎn)清算服務(wù)能力。

18.因企制宜實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)清算、重整與和解。對于扭虧無(wú)望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”，要破除障礙，依司法程序進(jìn)行破產(chǎn)清算，全面清查破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)，清償破產(chǎn)企業(yè)債務(wù)并注銷(xiāo)破產(chǎn)企業(yè)法人資格，妥善安置人員。對符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的企業(yè)，支持債權人和企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組。鼓勵企業(yè)與債權人依據破產(chǎn)和解程序達成和解協(xié)議，實(shí)施和解。在企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程中，切實(shí)發(fā)揮債權人委員會(huì )作用，保護各類(lèi)債權人和企業(yè)職工合法權益。

19.健全企業(yè)破產(chǎn)配套制度。政府與法院依法依規加強企業(yè)破產(chǎn)工作溝通協(xié)調，解決破產(chǎn)程序啟動(dòng)難問(wèn)題，做好破產(chǎn)企業(yè)職工安置和權益保障、企業(yè)互保聯(lián)保和民間融資風(fēng)險化解、維護社會(huì )穩定等各方面工作。加快完善清算后工商登記注銷(xiāo)等配套政策。

（七）積極發(fā)展股權融資。

20.加快健全和完善多層次股權市場(chǎng)。加快完善全國中小企業(yè)股份轉讓系統，健全小額、快速、靈活、多元的投融資體制。研究全國中小企業(yè)股份轉讓系統掛牌公司轉板創(chuàng )業(yè)板相關(guān)制度。規范發(fā)展服務(wù)中小微企業(yè)的區域性股權市場(chǎng)。支持區域性股權市場(chǎng)運營(yíng)模式和服務(wù)方式創(chuàng )新，強化融資功能。

21.推動(dòng)交易所市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)展壯大證券交易所主板，深入發(fā)展中小企業(yè)板，深化創(chuàng )業(yè)板改革，加強發(fā)行、退市、交易等基礎性制度建設，切實(shí)加強市場(chǎng)監管，依法保護投資者權益，支持符合條件的企業(yè)在證券交易所市場(chǎng)發(fā)行股票進(jìn)行股權融資。

22.創(chuàng )新和豐富股權融資工具。大力發(fā)展私募股權投資基金，促進(jìn)創(chuàng )業(yè)投資。創(chuàng )新財政資金使用方式，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的引導作用。規范發(fā)展各類(lèi)股權類(lèi)受托管理資金。在有效監管的前提下，探索運用股債結合、投貸聯(lián)動(dòng)和夾層融資工具。

23.拓寬股權融資資金來(lái)源。鼓勵保險資金、年金、基本養老保險基金等長(cháng)期性資金按相關(guān)規定進(jìn)行股權投資。有序引導儲蓄轉化為股本投資。積極有效引進(jìn)國外直接投資和國外創(chuàng )業(yè)投資資金。

三、營(yíng)造良好的市場(chǎng)與政策環(huán)境

24.落實(shí)和完善降杠桿財稅支持政策。發(fā)揮積極的財政政策作用，落實(shí)并完善企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算、資產(chǎn)證券化、債轉股和銀行不良資產(chǎn)核銷(xiāo)等相關(guān)稅收政策。根據需要，采取適當財政支持方式激勵引導降杠桿。

25.提高銀行不良資產(chǎn)核銷(xiāo)和處置能力。拓寬不良資產(chǎn)市場(chǎng)轉讓渠道，探索擴大銀行不良資產(chǎn)受讓主體，強化不良資產(chǎn)處置市場(chǎng)競爭。加大力度落實(shí)不良資產(chǎn)轉讓政策，支持銀行向金融資產(chǎn)管理公司打包轉讓不良資產(chǎn)。推動(dòng)銀行不良資產(chǎn)證券化。多渠道補充銀行核心和非核心資本，提高損失吸收能力。

26.加強市場(chǎng)主體信用約束。建立相關(guān)企業(yè)和機構及其法定代表人、高級管理人員的信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺。構建參與各方失信行為聯(lián)合懲戒機制，依據相關(guān)法律法規嚴格追究惡意逃廢債和國有資產(chǎn)流失等違法違規單位及相關(guān)人員責任。

27.強化金融機構授信約束。銀行業(yè)金融機構應通過(guò)建立債權人委員會(huì )、聯(lián)合授信等機制，完善客戶(hù)信息共享，綜合確定企業(yè)授信額度，并可通過(guò)合同約定等方式，避免過(guò)度授信，防止企業(yè)杠桿率超出合理水平。對授信銀行超過(guò)一定數量、授信金額超過(guò)一定規模的企業(yè)原則上以銀團聯(lián)合方式發(fā)放貸款，有效限制對高杠桿企業(yè)貸款。

28.健全投資者適當性管理制度。合理確定投資者參與降杠桿的資格與條件。鼓勵具有豐富企業(yè)管理經(jīng)驗或專(zhuān)業(yè)投資分析能力，并有相應風(fēng)險承受力的機構投資者參與企業(yè)市場(chǎng)化降杠桿。完善個(gè)人投資者適當性管理制度，依法建立合格個(gè)人投資者識別風(fēng)險和自擔風(fēng)險的信用承諾制度，防止不合格個(gè)人投資者投資降杠桿相關(guān)金融產(chǎn)品和超出能力承擔風(fēng)險。

29.切實(shí)減輕企業(yè)社會(huì )負擔。完善減輕企業(yè)非債務(wù)負擔配套政策，落實(shí)已出臺的各項清理規范涉企行政性、事業(yè)性收費以及具有強制壟斷性的經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費、行業(yè)協(xié)會(huì )涉企收費政策。加大對企業(yè)在降杠桿過(guò)程中剝離相關(guān)社會(huì )負擔和輔業(yè)資產(chǎn)的政策支持力度。

30.穩妥做好重組企業(yè)的職工分流安置工作。各級人民政府要高度重視降杠桿過(guò)程中的職工安置，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，多措并舉做好職工安置工作。鼓勵企業(yè)充分挖掘內部潛力，通過(guò)協(xié)商薪酬、轉崗培訓等方式，穩定現有工作崗位。支持企業(yè)依靠現有場(chǎng)地、設施、技術(shù)開(kāi)辟新的就業(yè)崗位。對不裁員或少裁員的企業(yè)，按規定由失業(yè)保險實(shí)施穩崗補貼政策。依法妥善處理職工勞動(dòng)關(guān)系，穩妥接續社會(huì )保險關(guān)系，按規定落實(shí)社會(huì )保險待遇。積極做好再就業(yè)幫扶，落實(shí)就業(yè)扶持政策，加大職業(yè)培訓力度，提供公共就業(yè)服務(wù)，對就業(yè)困難人員按規定實(shí)施公益性崗位托底安置。

31.落實(shí)產(chǎn)業(yè)升級配套政策。進(jìn)一步落實(shí)重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級和化解過(guò)剩產(chǎn)能的配套支持措施，加大對重點(diǎn)企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)整合的支持力度，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金作用，吸引社會(huì )資本參與，實(shí)行市場(chǎng)化運作，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)破局性、戰略性重組，實(shí)現產(chǎn)業(yè)鏈整合及產(chǎn)業(yè)融合，通過(guò)資源重新配置降低企業(yè)杠桿率，進(jìn)一步提升優(yōu)質(zhì)企業(yè)競爭力。

32.嚴密監測和有效防范風(fēng)險。加強政策協(xié)調，強化信息溝通與研判預警，提高防范風(fēng)險的預見(jiàn)性、有效性，嚴密監控降杠桿可能導致的股市、匯市、債市等金融市場(chǎng)風(fēng)險，防止風(fēng)險跨市場(chǎng)傳染。填補監管空白與漏洞，實(shí)現監管全覆蓋，完善風(fēng)險處置預案，嚴守不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。

33.規范履行相關(guān)程序。在降杠桿過(guò)程中，涉及政府管理事項的，要嚴格履行相關(guān)核準或備案程序，嚴禁違法違規操作。為適應開(kāi)展降杠桿工作的需要，有關(guān)部門(mén)和單位應進(jìn)一步明確、規范和簡(jiǎn)化相關(guān)程序，提高行政效率。

34.更好發(fā)揮政府作用。政府在降杠桿工作中的職責是制定規則，完善政策，適當引導，依法監督，維護公平競爭的市場(chǎng)秩序，保持社會(huì )穩定，做好職工合法權益保護等社會(huì )保障兜底工作，確保降杠桿在市場(chǎng)化、法治化軌道上平穩有序推進(jìn)。政府在引導降杠桿過(guò)程中，要依法依規、遵循規律、規范行為，不干預降杠桿工作中各市場(chǎng)主體的相關(guān)決策和具體事務(wù)。同時(shí)，各級人民政府要切實(shí)履行好國有企業(yè)出資人職責，在國有企業(yè)降杠桿決策中依照法律法規和公司章程行使國有股東權利。

國家發(fā)展改革委、人民銀行、財政部、銀監會(huì )等相關(guān)部門(mén)和單位要建立積極穩妥降低企業(yè)杠桿率部際聯(lián)席會(huì )議制度，加強綜合協(xié)調指導，完善配套措施，組織先行先試，統籌推進(jìn)各項工作。及時(shí)了解新情況，研究、解決降杠桿過(guò)程中出現的新問(wèn)題。通過(guò)多種方式，加強輿論引導，適時(shí)適度做好宣傳報道和政策解讀工作，回應社會(huì )關(guān)切，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。及時(shí)歸集、整理降杠桿相關(guān)信息并進(jìn)行分析研究，適時(shí)開(kāi)展降杠桿政策效果評估，重大問(wèn)題及時(shí)向國務(wù)院報告。

附件：關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權轉股權的指導意見(jiàn)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務(wù)院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　2016年9月22日

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關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權轉股權的指導意見(jiàn)

為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神和政府工作報告部署，切實(shí)降低企業(yè)杠桿率，增強經(jīng)濟中長(cháng)期發(fā)展韌性，現就市場(chǎng)化銀行債權轉股權（以下簡(jiǎn)稱(chēng)債轉股）提出以下指導意見(jiàn)。

一、重要意義

為有效落實(shí)供給側結構性改革決策部署，支持有較好發(fā)展前景但遇到暫時(shí)困難的優(yōu)質(zhì)企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，有必要采取市場(chǎng)化債轉股等綜合措施提升企業(yè)持續健康發(fā)展能力。在當前形勢下對具備條件的企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，是穩增長(cháng)、促改革、調結構、防風(fēng)險的重要結合點(diǎn)，可以有效降低企業(yè)杠桿率，增強企業(yè)資本實(shí)力，防范企業(yè)債務(wù)風(fēng)險；有利于幫助企業(yè)降本增效，增強競爭力，實(shí)現優(yōu)勝劣汰；有利于推動(dòng)企業(yè)股權多元化，促進(jìn)企業(yè)改組改制，完善現代企業(yè)制度；有利于加快多層次資本市場(chǎng)建設，提高直接融資比重，優(yōu)化融資結構。

隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的逐步完善，當前具有開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股的較好條件。公司法、證券法、企業(yè)破產(chǎn)法、公司注冊資本登記管理規定等法律法規已較為完備，為開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股提供了重要制度保障；銀行、金融資產(chǎn)管理公司和有關(guān)企業(yè)治理結構更加完善，在資產(chǎn)處置、企業(yè)重組和資本市場(chǎng)業(yè)務(wù)方面積累了豐富經(jīng)驗，為開(kāi)展債轉股提供了市場(chǎng)化的主體條件。

二、總體要求

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，認真落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議和政府工作報告部署，遵循法治化原則、按照市場(chǎng)化方式有序開(kāi)展銀行債權轉股權，緊密結合深化企業(yè)改革，切實(shí)降低企業(yè)杠桿率，助推完善現代企業(yè)制度、實(shí)現降本增效，助推多層次資本市場(chǎng)建設、提高直接融資比重，助推供給側結構性改革、增強企業(yè)競爭力和發(fā)展后勁。

開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股要遵循以下基本原則：

市場(chǎng)運作，政策引導。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立債轉股的對象企業(yè)市場(chǎng)化選擇、價(jià)格市場(chǎng)化定價(jià)、資金市場(chǎng)化籌集、股權市場(chǎng)化退出等長(cháng)效機制，政府不強制企業(yè)、銀行及其他機構參與債轉股，不搞拉郎配。政府通過(guò)制定必要的引導政策，完善相關(guān)監管規則，依法加強監督，維護公平競爭的市場(chǎng)秩序，保持社會(huì )穩定，為市場(chǎng)化債轉股營(yíng)造良好環(huán)境。

遵循法治，防范風(fēng)險。健全審慎監管規則，確保銀行轉股債權潔凈轉讓、真實(shí)出售，有效實(shí)現風(fēng)險隔離，防止企業(yè)風(fēng)險向金融機構轉移。依法依規有序開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，政府和市場(chǎng)主體都應依法行事。加強社會(huì )信用體系建設，防范道德風(fēng)險，嚴厲打擊逃廢債行為，防止應由市場(chǎng)主體承擔的責任不合理地轉嫁給政府或其他相關(guān)主體。明確政府責任范圍，政府不承擔損失的兜底責任。

重在改革，協(xié)同推進(jìn)。開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股要與深化企業(yè)改革、降低實(shí)體經(jīng)濟企業(yè)成本、化解過(guò)剩產(chǎn)能和企業(yè)兼并重組等工作有機結合、協(xié)同推進(jìn)。債轉股企業(yè)要同步建立現代企業(yè)制度、完善公司治理結構、強化激勵約束機制、提升管理水平和創(chuàng )新能力，為長(cháng)期持續健康發(fā)展奠定基礎。

三、實(shí)施方式

（一）明確適用企業(yè)和債權范圍。

市場(chǎng)化債轉股對象企業(yè)由各相關(guān)市場(chǎng)主體依據國家政策導向自主協(xié)商確定。

市場(chǎng)化債轉股對象企業(yè)應當具備以下條件：發(fā)展前景較好，具有可行的企業(yè)改革計劃和脫困安排；主要生產(chǎn)裝備、產(chǎn)品、能力符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，技術(shù)先進(jìn)，產(chǎn)品有市場(chǎng)，環(huán)保和安全生產(chǎn)達標；信用狀況較好，無(wú)故意違約、轉移資產(chǎn)等不良信用記錄。

鼓勵面向發(fā)展前景良好但遇到暫時(shí)困難的優(yōu)質(zhì)企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，包括：因行業(yè)周期性波動(dòng)導致困難但仍有望逆轉的企業(yè)；因高負債而財務(wù)負擔過(guò)重的成長(cháng)型企業(yè)，特別是戰略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的成長(cháng)型企業(yè)；高負債居于產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)前列的關(guān)鍵性企業(yè)以及關(guān)系國家安全的戰略性企業(yè)。

禁止將下列情形的企業(yè)作為市場(chǎng)化債轉股對象：扭虧無(wú)望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”；有惡意逃廢債行為的企業(yè)；債權債務(wù)關(guān)系復雜且不明晰的企業(yè)；有可能助長(cháng)過(guò)剩產(chǎn)能擴張和增加庫存的企業(yè)。

轉股債權范圍以銀行對企業(yè)發(fā)放貸款形成的債權為主，適當考慮其他類(lèi)型債權。轉股債權質(zhì)量類(lèi)型由債權人、企業(yè)和實(shí)施機構自主協(xié)商確定。

（二）通過(guò)實(shí)施機構開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股。

除國家另有規定外，銀行不得直接將債權轉為股權。銀行將債權轉為股權，應通過(guò)向實(shí)施機構轉讓債權、由實(shí)施機構將債權轉為對象企業(yè)股權的方式實(shí)現。

鼓勵金融資產(chǎn)管理公司、保險資產(chǎn)管理機構、國有資本投資運營(yíng)公司等多種類(lèi)型實(shí)施機構參與開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股；支持銀行充分利用現有符合條件的所屬機構，或允許申請設立符合規定的新機構開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股；鼓勵實(shí)施機構引入社會(huì )資本，發(fā)展混合所有制，增強資本實(shí)力。

鼓勵銀行向非本行所屬實(shí)施機構轉讓債權實(shí)施轉股，支持不同銀行通過(guò)所屬實(shí)施機構交叉實(shí)施市場(chǎng)化債轉股。銀行所屬實(shí)施機構面向本行債權開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股應當符合相關(guān)監管要求。

鼓勵各類(lèi)實(shí)施機構公開(kāi)、公平、公正競爭開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，支持各類(lèi)實(shí)施機構之間以及實(shí)施機構與私募股權投資基金等股權投資機構之間開(kāi)展合作。

（三）自主協(xié)商確定市場(chǎng)化債轉股價(jià)格和條件。

銀行、企業(yè)和實(shí)施機構自主協(xié)商確定債權轉讓、轉股價(jià)格和條件。對于涉及多個(gè)債權人的，可以由最大債權人或主動(dòng)發(fā)起市場(chǎng)化債轉股的債權人牽頭成立債權人委員會(huì )進(jìn)行協(xié)調。

經(jīng)批準，允許參考股票二級市場(chǎng)交易價(jià)格確定國有上市公司轉股價(jià)格，允許參考競爭性市場(chǎng)報價(jià)或其他公允價(jià)格確定國有非上市公司轉股價(jià)格。為適應開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股工作的需要，應進(jìn)一步明確、規范國有資產(chǎn)轉讓相關(guān)程序。

完善優(yōu)先股發(fā)行政策，允許通過(guò)協(xié)商并經(jīng)法定程序把債權轉換為優(yōu)先股，依法合理確定優(yōu)先股股東權益。

（四）市場(chǎng)化籌集債轉股資金。

債轉股所需資金由實(shí)施機構充分利用各種市場(chǎng)化方式和渠道籌集，鼓勵實(shí)施機構依法依規面向社會(huì )投資者募集資金，特別是可用于股本投資的資金，包括各類(lèi)受托管理的資金。支持符合條件的實(shí)施機構發(fā)行專(zhuān)項用于市場(chǎng)化債轉股的金融債券，探索發(fā)行用于市場(chǎng)化債轉股的企業(yè)債券，并適當簡(jiǎn)化審批程序。

（五）規范履行股權變更等相關(guān)程序。

債轉股企業(yè)應依法進(jìn)行公司設立或股東變更、董事會(huì )重組等，完成工商注冊登記或變更登記手續。涉及上市公司增發(fā)股份的應履行證券監管部門(mén)規定的相關(guān)程序。

（六）依法依規落實(shí)和保護股東權利。

市場(chǎng)化債轉股實(shí)施后，要保障實(shí)施機構享有公司法規定的各項股東權利，在法律和公司章程規定范圍內參與公司治理和企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策，進(jìn)行股權管理。

銀行所屬實(shí)施機構應確定在債轉股企業(yè)中的合理持股份額，并根據公司法等法律法規要求承擔有限責任。

（七）采取多種市場(chǎng)化方式實(shí)現股權退出。

實(shí)施機構對股權有退出預期的，可與企業(yè)協(xié)商約定所持股權的退出方式。債轉股企業(yè)為上市公司的，債轉股股權可以依法轉讓退出，轉讓時(shí)應遵守限售期等證券監管規定。債轉股企業(yè)為非上市公司的，鼓勵利用并購、全國中小企業(yè)股份轉讓系統掛牌、區域性股權市場(chǎng)交易、證券交易所上市等渠道實(shí)現轉讓退出。

四、營(yíng)造良好環(huán)境

（一）規范政府行為。

在市場(chǎng)化債轉股過(guò)程中，政府的職責是制定規則，完善政策，依法監督，維護公平競爭的市場(chǎng)秩序，保持社會(huì )穩定，做好職工合法權益保護等社會(huì )保障兜底工作，確保債轉股在市場(chǎng)化、法治化軌道上平穩有序推進(jìn)。

各級人民政府及其部門(mén)不干預債轉股市場(chǎng)主體具體事務(wù)，不得確定具體轉股企業(yè)，不得強行要求銀行開(kāi)展債轉股，不得指定轉股債權，不得干預債轉股定價(jià)和條件設定，不得妨礙轉股股東行使股東權利，不得干預債轉股企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，各級人民政府要切實(shí)履行好國有企業(yè)出資人職責，在國有企業(yè)債轉股決策中依照法律法規和公司章程行使國有股東權利。

（二）推動(dòng)企業(yè)改革。

要把建立和完善現代企業(yè)制度作為開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股的前提條件。通過(guò)市場(chǎng)化債轉股推動(dòng)企業(yè)改組改制，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營(yíng)機制，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平。

債轉股企業(yè)要健全公司治理結構，合理安排董事會(huì )、監事會(huì )和高級管理層，建立權責對等、運轉協(xié)調、制衡有效的決策執行監督機制。

（三）落實(shí)和完善相關(guān)政策。

支持債轉股企業(yè)所處行業(yè)加快重組與整合，加大對債轉股企業(yè)剝離社會(huì )負擔和輔業(yè)資產(chǎn)的支持力度，穩妥做好分流安置富余人員工作，為債轉股企業(yè)發(fā)展創(chuàng )造更為有利的產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)環(huán)境。

符合條件的債轉股企業(yè)可按規定享受企業(yè)重組相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。根據需要，采取適當財政支持方式激勵引導開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股。

（四）強化約束機制。

加強對市場(chǎng)化債轉股相關(guān)主體的信用約束，建立債轉股相關(guān)企業(yè)和機構及其法定代表人、高級管理人員的信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺。構建市場(chǎng)化債轉股參與各方失信行為聯(lián)合懲戒機制，依據相關(guān)法律法規嚴格追究違法違規單位及相關(guān)人員責任。

強化對債轉股企業(yè)的財務(wù)杠桿約束，在債轉股協(xié)議中，相關(guān)主體應對企業(yè)未來(lái)債務(wù)融資行為進(jìn)行規范，共同制定合理的債務(wù)安排和融資規劃，對資產(chǎn)負債率作出明確約定，防止企業(yè)杠桿率再次超出合理水平。

規范債轉股企業(yè)和股東資產(chǎn)處置行為，嚴格禁止債轉股企業(yè)任何股東特別是大股東掏空企業(yè)資產(chǎn)、隨意占用和挪用企業(yè)財產(chǎn)等侵害其他股東權益的行為。防范債轉股企業(yè)和實(shí)施機構可能存在的損害中小股東利益的不正當利益輸送行為。

建立投資者適當性管理制度，對投資者參與市場(chǎng)化債轉股設定適當資格與條件，鼓勵具有豐富企業(yè)管理和重組經(jīng)驗的機構投資者參與市場(chǎng)化債轉股。完善個(gè)人投資者適當性管理制度，依法建立合格個(gè)人投資者識別風(fēng)險和自擔風(fēng)險的信用承諾制度，防止不合格個(gè)人投資者參與市場(chǎng)化債轉股投資和超出能力承擔風(fēng)險。

（五）加強和改進(jìn)服務(wù)與監督。

各部門(mén)和單位要健全工作機制，加強協(xié)調配合，做好服務(wù)與監督工作。要按照分工抓緊完善相關(guān)政策，制定配套措施。要加強監督指導，及時(shí)研究新情況，解決市場(chǎng)化債轉股實(shí)施中出現的新問(wèn)題。加強政策宣傳，做好解讀、引導工作。

各地人民政府要營(yíng)造良好的區域金融環(huán)境，支持債權人、實(shí)施機構、企業(yè)自主協(xié)商，維護公平競爭的市場(chǎng)秩序，保持社會(huì )穩定，做好相關(guān)工作。

國家發(fā)展改革委、人民銀行、財政部、銀監會(huì )等相關(guān)部門(mén)和單位要指導銀行、實(shí)施機構和企業(yè)試點(diǎn)先行，有序開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股，防止一哄而起；加強全過(guò)程監督檢查，及時(shí)歸集、整理市場(chǎng)化債轉股相關(guān)信息并進(jìn)行分析研究，適時(shí)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉股政策效果評估，重大問(wèn)題及時(shí)向國務(wù)院報告。